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Doutrina

Benefícios por Incapacidade: Alterações Paradigmáticas Trazidas pela Lei nº 13.457/2017


Autor:
SERAU JUNIOR, Marco Aurélio

Resumo: O artigo analisa as alterações normativas trazidas pela Lei nº 13.457/2017 (conversão da Medida Provisória nº 767/2017), que modifica substancialmente os benefícios por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por invalidez). Inicialmente, examina-se a possibilidade de convocação a qualquer tempo dos aposentados por invalidez e dos beneficiários do auxílio-doença, para aferição da permanência da incapacidade. Por fim, analisam-se a extinção da carência de reingresso e o sistema de gratificação criado em benefício dos peritos médicos do INSS.

Palavras-Chave: Previdenciário. Direitos Fundamentais. Incapacidade. Retrocesso Social.

Introdução

O presente artigo discute as profundas e paradigmáticas alterações impostas pela Lei nº 13.457/2017 aos benefícios previdenciários por incapacidade.

Antes de entrarmos no cerne da questão, é necessário destacar que a Lei nº 13.457/2017 é fruto da conversão da Medida Provisória nº 767/2017 (publicada em 06.01.2017), a qual, por sua vez, repetia o teor da Medida Provisória nº 739/2016 (de 07.07.2016, republicada em 12.07.2016 e que teve sua vigência encerrada no dia 04.11.2016).

Este artigo busca apresentar uma rápida reflexão sobre a pertinência social da Lei nº 13.457/2017, que trata dos benefícios por incapacidade (auxílio-doença e aposentadoria por invalidez). Inicialmente, examinaremos as drásticas restrições impostas aos benefícios previdenciários por incapacidade, como a possibilidade de convocação a qualquer tempo dos aposentados por invalidez e dos beneficiários do auxílio-doença (para aferição da permanência da incapacidade) e o estabelecimento dentro da própria Lei nº 8.213/91 de mecanismo similar à alta programada.

Por fim, analisa-se a alteração da contagem da denominada carência de reingresso no sistema previdenciário, bem como o inusitado sistema de gratificação criado pela Medida Provisória em tela em prol dos peritos médicos do INSS.

1 Convocação, a qualquer Tempo, para Verificação da Incapacidade Laboral dos Aposentados por Invalidez e dos Beneficiários do Auxílio-Doença

O primeiro aspecto a ser analisado nas mudanças impostas aos benefícios por incapacidade pela Lei nº 13.457/2017 reside na possibilidade que ela trouxe de convocação dos aposentados por invalidez e dos beneficiários do auxílio-doença, a qualquer tempo, para verificação da continuidade da incapacidade laboral.

Veja-se a redação dos arts. 43, § 4º, e 60, § 10, da Lei nº 8.213/91, alteradas pela Lei nº 13.457/2017:

"Art. 43 - (...)

§ 4º - O segurado aposentado por invalidez poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram o afastamento ou a aposentadoria, concedida judicial ou administrativamente, observado o disposto no art. 101 desta Lei.

(...)

Art. 60 - (...)

§ 10 - O segurado em gozo de auxílio-doença, concedido judicial ou administrativamente, poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram a concessão ou a manutenção, observado o disposto no art. 101 desta Lei."

Não se nega a prerrogativa da autarquia previdenciária, órgão público responsável pelo serviço público previdenciário, em efetuar perícias nos segurados aposentados ou percebendo auxílio-doença para avaliar a continuidade da incapacidade laboral. A Administração Pública rege-se pelo princípio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal) e pode praticar a autotutela, isto é, aferir de ofício a conformidade à lei dos atos administrativos já praticados.

Ainda assim, não existe poder ilimitado e algumas barreiras constitucionais e legais aparecem quanto à revisão dos benefícios previdenciários e ônus impostos aos segurados.

A redação dada pela Lei nº 13.457/2017 permite a convocação do aposentado ou do beneficiário a qualquer tempo, o que entendemos que viola o princípio da razoabilidade, pois faculta à Administração Pública um poder ilimitado, atemporal e incondicionado. A ausência de restrições no trato da Administração com os segurados não corresponde aos princípios democráticos que norteiam o Estado brasileiro.

A mencionada convocação a qualquer tempo pode produzir um ônus indevido em termos de convocações prematuras para constatação da permanência da invalidez, ensejando deslocamentos desnecessários e dispendiosos aos aposentados, assim como pode gerar a situação contrária: aposentados por invalidez há muitos anos, com situações de doença já consolidada, também se verem compelidos a estes deslocamentos ao INSS, muitas vezes dispendioso e de difícil realização em face do delicado quadro de saúde em que se encontrem. A experiência também revela a dificuldade de obter atestados e documentos médicos relativos a períodos pretéritos, visto que em regra se têm como beneficiários desse tipo de prestação previdenciária pessoas de origem mais humilde e menos preparadas em termos de conhecimento, exercício e defesa de seus direitos.

Especificamente em relação aos benefícios por incapacidade concedidos judicialmente, corre-se o risco de violação da garantia constitucional da coisa julgada, prevista no art. 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal.

A configuração da incapacidade laboral é objeto de intensa disputa hermenêutica. Enquanto o INSS adota uma postura mais restrita, ligada ao quadro clínico, na esfera judicial ainda há espaço para outras interpretações mais amplas, com análise também das situações pessoais e socioeconômicas do segurado, configurando o chamado modelo biopsicossocial de constatação da incapacidade (CAETANO COSTA, 2013).

De outra parte, faz-se remissão ao art. 101 da Lei nº 8.213/91, sendo dispensados dessa possibilidade atemporal de constatação da incapacidade após completarem 55 anos ou mais de idade e quando decorridos mais de 15 anos da data da concessão da aposentadoria por invalidez ou do auxílio-doença que a precedeu ou após completarem 60 anos:

"Art. 101 - O segurado em gozo de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez e o pensionista inválido estão obrigados, sob pena de suspensão do benefício, a submeter-se a exame médico a cargo da Previdência Social, processo de reabilitação profissional por ela prescrito e custeado, e tratamento dispensado gratuitamente, exceto o cirúrgico e a transfusão de sangue, que são facultativos.

§ 1º - O aposentado por invalidez e o pensionista inválido que não tenham retornado à atividade estarão isentos do exame de que trata o caput deste artigo:

I - após completarem cinqüenta e cinco anos ou mais de idade e quando decorridos quinze anos da data da concessão da aposentadoria por invalidez ou do auxílio-doença que a precedeu; ou

II - após completarem sessenta anos de idade.

§ 2º - A isenção de que trata o § 1º não se aplica quando o exame tem as seguintes finalidades:

I - verificar a necessidade de assistência permanente de outra pessoa para a concessão do acréscimo de 25% (vinte e cinco por cento) sobre o valor do benefício, conforme dispõe o art. 45;

II - verificar a recuperação da capacidade de trabalho, mediante solicitação do aposentado ou pensionista que se julgar apto;

III - subsidiar autoridade judiciária na concessão de curatela, conforme dispõe o art. 110."

2 Alta Programada "Legal"?

O art. 60, § 8º, da Lei nº 8.213/91 também tem sua redação alterada pela Lei nº 13.457/2017, consoante transcrito abaixo:

"§ 8º - Sempre que possível, o ato de concessão ou de reativação de auxílio-doença, judicial ou administrativo, deverá fixar o prazo estimado para a duração do benefício."

Como se vê, passa a dispor que, "sempre que possível, o ato de concessão ou de reativação de auxílio-doença, judicial ou administrativo, deverá fixar o prazo estimado para a duração do benefício".

Tem-se aí uma rasteira tentativa de transformação em "dispositivo legal" do mecanismo repudiado da "alta programada". Até então, havia-se tido maior nível de pudor, e a alta programada era prevista apenas em portarias ou instruções normativas, cuja legalidade era reiteradamente rejeitada pelo Poder Judiciário. Agora, o que se percebe é a intenção de inserir o mecanismo da alta programada no seio da própria Lei de Benefícios (Lei nº 8.213/91), na tentativa malfadada de conferir-lhe ares de legalidade.

A legalidade, entretanto, é apenas aparente.

Muito já se discorreu sobre a questão da "alta programada", mas não se pode deixar de sublinhar que o benefício previdenciário do auxílio-doença exige para sua concessão, nos termos da própria lei de regência, a constatação da incapacidade laboral total e temporária:

"Art. 59 - O auxílio-doença será devido ao segurado que, havendo cumprido, quando for o caso, o período de carência exigido nesta Lei, ficar incapacitado para o seu trabalho ou para a sua atividade habitual por mais de 15 (quinze) dias consecutivos.

Parágrafo único - Não será devido auxílio-doença ao segurado que se filiar ao Regime Geral de Previdência Social já portador da doença ou da lesão invocada como causa para o benefício, salvo quando a incapacidade sobrevier por motivo de progressão ou agravamento dessa doença ou lesão.

Art. 60 - O auxílio-doença será devido ao segurado empregado a contar do décimo sexto dia do afastamento da atividade, e, no caso dos demais segurados, a contar da data do início da incapacidade e enquanto ele permanecer incapaz." (grifos nossos)

Como se vê, o auxílio-doença é devido durante o prazo em que existir incapacidade laboral total e temporária. Para a constatação dessa condição, é inegável a necessidade de realização de perícia médica.

No campo judicial, no mínimo, há necessidade inafastável da realização da prova pericial técnica, nos termos do art. 464, § 1º, I, do CPC/2015, a contrario sensu, visto que a prova do fato (incapacidade) depende de conhecimento especial de técnico.

Portanto, mesmo diante da tentativa trazida pela Lei nº 13.457/2017 de conferir legalidade à alta programada, não se poderá admitir a prefixação do tempo de duração da incapacidade laboral, ainda que se trate de incapacidade temporária (que enseja a concessão do auxílio-doença).

A constatação da incapacidade laboral sempre deverá ocorrer através da realização de perícia médica, pois concreta aferição da incapacidade é inerente a esse tipo de benefício previdenciário.

Agravando esse quadro tem-se a alteração do art. 60, § 9º, da Lei nº 8.213/91, que estabelece que, na impossibilidade de fixar o prazo de duração da incapacidade laboral temporária, esta durará 120 dias:

"§ 9º - Na ausência de fixação do prazo de que trata o § 8º deste artigo, o benefício cessará após o prazo de cento e vinte dias, contado da data de concessão ou de reativação do auxílio-doença, exceto se o segurado requerer a sua prorrogação perante o INSS, na forma do regulamento, observado o disposto no art. 62 desta Lei."

Essa medida é totalmente apartada da realidade, pois a incapacidade temporária pode ter maior ou menor tempo de duração, a depender do quadro clínico do segurado e de efetiva constatação mediante perícia médica.

Não se pode desconsiderar, é claro, que o art. 60, § 10, incluído pela Lei nº 13.457/2017, prevê a possibilidade de pedido de prorrogação do benefício junto ao INSS. Não se desconhecem, entretanto, as dificuldades práticas em torno disso e as recorrentes violações de direitos de segurados.

Por todos estes motivos, agrava-se a situação conhecida por limbo jurídico previdenciário trabalhista, hipótese em que o beneficiário do auxílio-doença recebe alta do INSS, mas a empresa em que trabalha não o recebe de volta, por constatar a incapacidade laboral ainda existente. Essa medida vulnera ainda mais as camadas sociais mais pobres e inseridas no mercado de trabalho nas situações de maior precariedade e só deve aumentar a já excessiva litigiosidade previdenciária (SERAU Jr., 2015).

3 Reabilitação Profissional Obrigatória e Efeitos de Cassação do Auxílio-Doença

As medidas preocupantes que vieram com a Lei nº 13.457/2017 envolvem também a alteração da redação do art. 62 da Lei nº 8.213/91, que parece tornar obrigatória a submissão do segurado em auxílio-doença aos programas de reabilitação profissional patrocinados pelo INSS:

"Art. 62 - O segurado em gozo de auxílio-doença, insusceptível de recuperação para sua atividade habitual, deverá submeter-se a processo de reabilitação profissional para o exercício de outra atividade.

Parágrafo único - O benefício a que se refere o caput deste artigo será mantido até que o segurado seja considerado reabilitado para o desempenho de atividade que lhe garanta a subsistência ou, quando considerado não recuperável, seja aposentado por invalidez."

É sabido de todos os limites de efetiva garantia de empregabilidade que decorrem desses programas, o que só se agrava em um cenário atual, com números alarmantes de perda de postos de trabalho e desaquecimento econômico.

A redação dada pela Lei nº 13.457/2017 também gera preocupação pelo fato de assegurar o recebimento do auxílio-doença apenas até o momento em que o segurado "seja considerado reabilitado para o desempenho de atividade que lhe garanta a subsistência", ou quando for considerado irrecuperável, e aí será aposentado por invalidez.

A hipótese que chama a atenção é essa cláusula bem aberta sobre ser "considerado reabilitado para o desempenho de atividade que lhe garanta a subsistência". Indaga-se: considerado apto por quem? Pela autarquia ou por seus peritos médicos? Por órgãos relativos às políticas de emprego? Essa condição poderá (e certamente será) ser questionada judicialmente? E com que parâmetros?

Vale destacar que o § 3º do art. 101 da Lei nº 8.213/91 foi vetado. O referido parágrafo previa que:

"§ 3º - A perícia médica que determinar o encaminhamento para o processo de reabilitação profissional prescrito com base em alta previamente programada, nos termos do caput deste artigo, deverá atestar os detalhes e as condições para a efetiva recuperação do segurado, inclusive estabelecendo a impossibilidade de retorno para as atividades congêneres às que realizava antes do afastamento laboral."

As razões do veto basearam-se na questão dos limites das atribuições do perito, já que o ato de diagnóstico e tratamento é típico da atividade médico-assistencial e não compete aos peritos; além do mais, há impedimento ético, nos termos do Código de Ética Médica. A nosso ver, muito bem acertadas as razões que vetaram o parágrafo mencionado.

4 Carência de Reingresso

A Lei nº 13.457/2017 também promove a revogação da regra contida no art. 24, parágrafo único, da Lei nº 8.213/91, que flexibilizava a carência de reingresso ao RGPS e permitia o aproveitamento das contribuições previdenciárias anteriores à perda da qualidade de segurado, desde que, após a nova filiação, o segurado obtivesse ao menos 1/3 das contribuições necessárias à aquisição do benefício previdenciário pretendido - hipótese muito comum no caso de requerimentos de auxílio-doença e aposentadoria por invalidez.

Após a publicação da Lei nº 13.457/2017, acrescentou o art. 27-A à Lei nº 8.213/91:

"Art. 27-A - No caso de perda da qualidade de segurado, para efeito de carência para a concessão dos benefícios de que trata esta Lei, o segurado deverá contar, a partir da nova filiação à Previdência Social, com metade dos períodos previstos nos incisos I e III do caput do art. 25 desta Lei."

Assim, doravante a nova filiação ao RGPS exige, para a concessão dos benefícios por incapacidade, o preenchimento de seis meses de carência e cinco meses para o salário-maternidade, nos termos do art. 25, I e III, da Lei nº 8.213/91:

"Art. 25 - A concessão das prestações pecuniárias do Regime Geral de Previdência Social depende dos seguintes períodos de carência, ressalvado o disposto no art. 26:

I - auxílio-doença e aposentadoria por invalidez: 12 (doze) contribuições mensais;

(...)

III - salário-maternidade para as seguradas de que tratam os incisos V e VII do art. 11 e o art. 13: dez contribuições mensais, respeitado o disposto no parágrafo único do art. 39 desta Lei.

Parágrafo único - Em caso de parto antecipado, o período de carência a que se refere o inciso III será reduzido em número de contribuições equivalente ao número de meses em que o parto foi antecipado."

A primeira leitura dessa alteração legislativa permite entrever que as contribuições previdenciárias anteriores não mais serão aproveitadas, embora uma interpretação constitucional (o art. 201 da Constituição Federal estabelece que o sistema previdenciário é contributivo, portanto, tais contribuições devem refletir, de alguma maneira, em prol do segurado) permita conclusão em sentido contrário. Vislumbra-se aqui a inconstitucionalidade desse dispositivo específico.

Além destas críticas, pode-se acrescentar que a redação do dispositivo introduzido pela Lei nº 13.457/2017 é bastante confusa, o que é inadequado em se tratando de um dos temas mais relevantes dentro da aplicação do Direito Previdenciário: a configuração da qualidade de segurado e o aproveitamento das contribuições previdenciárias anteriores à refiliação ao RGPS.

Vislumbra-se insuficiência de técnica legislativa na redação do artigo, pois o art. 27-A começa mencionando que, "para efeito de carência para a concessão dos benefícios de que trata esta Lei", deverá ocorrer, após a nova filiação ao RGPS, a contagem de "metade dos períodos previstos nos incisos I e III do caput do art. 25 desta Lei".

Isto é, o art. 27-A indica que se aplicará a todos os benefícios previdenciários previstos na Lei nº 8.213/91, mas na sequência imediata dispõe somente a respeito dos benefícios por incapacidade e salário-maternidade.

Decerto, a carência de reingresso nem se aplica aos benefícios de aposentadoria por tempo de contribuição e aposentadoria por idade, cuja carência é muito superior (180 meses), sendo inviável exigir-se, nessas situações, a contagem de mais 90 meses de contribuição. Ademais, esta dinâmica já se encontra devidamente reconhecida pelo art. 3º da Lei nº 10.666/03, que estabelece que a perda da qualidade de segurado não irá interferir na concessão dos benefícios de aposentadoria por idade e aposentadoria por tempo de contribuição.

5 Gratificação aos Peritos Médicos do INSS

A Lei nº 13.457/2017 ainda determina um amplo processo de revisão dos benefícios por incapacidade em vigor. Para tanto, indica a realização de um mutirão por parte dos médicos peritos do INSS, os quais serão agraciados com uma gratificação para o exercício de sua atividade profissional.

Trata-se do BESP-PMBI (Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade), regulamentado nos arts. 3º a 11 da Lei nº 13.457/2017:

"Art. 3º - Fica instituído, por até vinte e quatro meses, o Bônus Especial de Desempenho Institucional por Perícia Médica em Benefícios por Incapacidade - BESP-PMBI.

Art. 4º - O BESP-PMBI será devido ao médico-perito do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) por cada perícia médica extraordinária realizada nas agências da Previdência Social, em relação a benefícios por incapacidade mantidos sem perícia pelo INSS há mais de dois anos, contados da data de publicação Medida Provisória nº 767, de 6 de janeiro de 201.

Parágrafo único - Para fins do disposto no caput deste artigo, perícia médica extraordinária será aquela realizada além da jornada de trabalho ordinária, representando acréscimo real à capacidade operacional regular de realização de perícias médicas pelo médico-perito e pela agência da Previdência Social.

Art. 5º - O BESP-PMBI corresponderá ao valor de R$ 60,00 (sessenta reais) por perícia realizada, na forma do art. 4º desta Lei.

Parágrafo único - O valor previsto no caput deste artigo será atualizado anualmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), publicado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou pelo índice que vier a substituí-lo.

Art. 6º - O BESP-PMBI gerará efeitos financeiros por até vinte e quatro meses, ou por prazo menor, desde que não reste nenhum benefício por incapacidade sem revisão realizada há mais de dois anos, contados da data de publicação da Medida Provisória nº 767, de 6 de janeiro de 2017.

Art. 7º - O pagamento de adicional pela prestação de serviço extraordinário ou adicional noturno não será devido no caso de pagamento do BESP-PMBI referente à mesma hora de trabalho.

Art. 8º - O BESP-PMBI não será incorporado aos vencimentos, à remuneração ou aos proventos das aposentadorias e das pensões e não servirá de base de cálculo para benefícios ou vantagens, nem integrará a base de contribuição previdenciária do servidor.

Art. 9º - O BESP-PMBI poderá ser pago cumulativamente com a Gratificação de Desempenho de Atividade de Perícia Médica Previdenciária (GDAPMP), desde que as perícias que ensejarem o seu pagamento não sejam computadas na avaliação de desempenho referente à GDAPMP.

Art. 10 - Ato conjunto dos Ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e do Desenvolvimento Social e Agrário disporá sobre:

I - os critérios gerais a serem observados para a aferição, o monitoramento e o controle da realização das perícias médicas de que trata o art. 4º desta Lei, para fins de concessão do BESP-PMBI;

II - o quantitativo diário máximo de perícias médicas nas condições previstas no art. 4º desta Lei, por perito médico, e a capacidade operacional ordinária de realização de perícias médicas pelo perito médico e pela agência da Previdência Social;

III - a forma de realização de mutirão das perícias médicas de que trata o art. 4º desta Lei; e

IV - os critérios de ordem de prioridade para o agendamento dos benefícios a serem revistos, tais como a data de concessão do benefício e a idade do beneficiário.

Art. 11 - Ato do Presidente do INSS estabelecerá os procedimentos necessários para a realização das perícias de que trata o art. 4º desta Lei."

A Lei nº 13.457/2017 ainda alterou a redação do § 3º do art. 37 e do art. 38, caput e § 4º, da Lei nº 11.907/09:

"'Art. 37 (...)

§ 3º - Sem prejuízo de outros requisitos e condições estabelecidos no regulamento de que trata o § 2º deste artigo, é pré-requisito para promoção à Classe Especial da Carreira de Perito Médico Previdenciário e da Carreira de Supervisor Médico-Pericial ser habilitado em avaliação de desempenho individual com resultado médio superior a 80% (oitenta por cento) do limite máximo da pontuação das avaliações realizadas no interstício considerado para a progressão na Classe D.

I - (revogado);

II - (revogado);

III - (revogado).

§ 4º - (Revogado).

(...)' (NR)

'Art. 38. Fica instituída a Gratificação de Desempenho de Atividade de Perícia Médica Previdenciária (GDAPMP), devida aos titulares dos cargos de provimento efetivo da Carreira de Perito Médico Previdenciário e da Carreira de Supervisor Médico-Pericial, quando em efetivo exercício nas atividades inerentes às atribuições do respectivo cargo no Ministério da Fazenda, no Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário ou no INSS, em função do desempenho individual do servidor e do alcance de metas de desempenho institucional.

(...)

§ 4º - A parcela referente à avaliação de desempenho institucional será paga conforme parâmetros de alcance das metas organizacionais, a serem definidos em ato do Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Agrário.

(...)' (NR)"

Verifica-se que, em pleno cenário de (alegada) recessão econômica, houve o atendimento a uma demanda meramente corporativista, visando dar vazão ao represamento/atraso na realização das perícias médicas a cargo do INSS, situação que é fruto das reiteradas greves realizadas por essa categoria profissional.

Conclusões

A Lei nº 13.457/2017 é inegável reflexo da retomada do pensamento econômico neoliberal, com a redução do alcance dos direitos sociais e a imposição de uma racionalidade meramente econômica e fiscalista à gestão dessa importante política social (previdenciária).

Além disso, fere a razoabilidade a previsão da convocação a qualquer tempo dos aposentados por invalidez e dos beneficiários do auxílio-doença, para aferição da permanência da incapacidade. Entende-se inconstitucional também a extinção da regra de flexibilidade da carência de reingresso, à luz do art. 201 da Constituição Federal.

Por fim, assinale-se que, estranhamente para um cenário de recessão econômica, criou-se no mesmo ato normativo aqui discutido um discutível sistema de gratificação em benefício dos peritos médicos do INSS.

Bibliografia

CAETANO COSTA, José Ricardo. Perícia biopsicossocial - a quebra de paradigma na perícia médica: da concepção biomédica à concepção biopsicossocial. In: CAETANO COSTA, José Ricardo. Direito do trabalho e direito previdenciário. Subsídios ao trabalho social. Jundiaí: Paco, 2013.

SERAU Jr., Marco Aurélio. Resolução do conflito previdenciário e direitos fundamentais. São Paulo: LTr, 2015.

______. Seguridade social como direito fundamental material. 2. ed. Curitiba: Juruá, 2011.

______; COSTA, L. V. F. Medida Provisória nº 767/2017: restrições indevidas nos benefícios previdenciários por incapacidade. Revista Síntese Trabalhista e Previdenciária, v. 333, p. 9-22, 2017.

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