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Doutrina

O Alcance das Normas Urbanísticas na Organização do Espaço Rural


Autor:
SILVA, Carlos Eduardo

RESUMO: A ocorrência de diversos tipos de ocupação nas áreas rurais, a diversidade de regimes jurídicos que disciplinam a propriedade urbana e a propriedade rural impõem redobrados desafios ao intérprete quanto à possibilidade de aplicação de normas urbanísticas no planejamento de todo o território do município. As regras estabelecidas no Estatuto da Cidade direcionam o plano diretor a abranger a totalidade do município para a integração e complementaridade entre as atividades desenvolvidas nos espaços urbanos e rurais (art. 40, § 2º). Desse modo, busca-se demonstrar no presente artigo como o Estatuto da Cidade avançou na busca de soluções para melhor disciplinamento e organização das ocupações promovidas em comunidades agrícolas, para preservação do patrimônio natural e cultural existente no espaço rural dos municípios e para a implantação de políticas públicas que também atendam às necessidades dos moradores deste território.

PALAVRAS-CHAVE: Planejamento Urbano. Plano Diretor. Zoneamento Municipal. Território Rural.

1 Introdução

A Lei nº 10.257, promulgada em 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, veio a exigir que os planos diretores considerem todo o município, tanto a área urbana como a rural (art. 40, § 2º), buscando a integração e a complementaridade entre as atividades desenvolvidas nestes dois espaços, visando o desenvolvimento socioeconômico de todo o território.

Como consequência, as áreas originalmente denominadas como rurais devem ser incluídas na fase de leitura socioterritorial de elaboração do plano diretor para que sejam definidas propostas que levem em consideração especificidades de políticas públicas e de outras atividades que possam impactar o espaço rural e diminuir a assimetria nas relações entre o urbano e o rural, inclusive com a projeção do zoneamento municipal para fora do perímetro urbano.

Por outro lado, a legislação atribui à União o poder de desapropriação das propriedades rurais por descumprimento de sua função social, de recolher o Imposto Territorial Rural (ITR) e de reconhecer e assegurar o território das populações tradicionais que habitam tais áreas. Tal situação precisa ser contextualizada com a determinação de pensar no município como um todo, presente no Estatuto da Cidade.

Neste artigo, após breve relato sobre as ligações entre espaços urbanos e rurais e os regimes jurídicos incidentes sobre as propriedades neles localizadas, será feita uma análise sobre as possibilidades do plano diretor na promoção da integração urbano-rural, de modo a compreender como o rural poderá ser tratado no planejamento urbano do Município dentro de limites impostos pelo ordenamento jurídico.

2 Novo Marco nas Relações entre a Cidade e o Campo

As estratégias de desenvolvimento adotadas ao longo da história trouxeram como consequência formas diferentes e, muitas vezes, dicotômicas de regulação dos espaços urbanos e rurais no Brasil.

No período colonial, a economia brasileira voltava-se para a dinâmica produtiva da propriedade rural. A distribuição de terras em sesmarias (1) propiciou a dispersão da população, dificultando o adensamento nos povoados e vilas, os quais, na época, foram fundados como polos eminentementeadministrativos e religiosos.

Na segunda metade do século XIX, alguns núcleos urbanos passaram a sofrer os influxos das transformações econômicas daquele momento histórico, sobretudo por conta da expansão do comércio e das atividades industriais e bancárias, incorporando a centralidade das atividades econômicas (2).

No início do século XX, as cidades brasileiras já eram vistas como possibilidade de avanço e modernidade em relação ao campo (3). No entanto, o crescimento das cidades fez-se por meio da contínua transformação de áreas antes rurais em urbanas, sem qualquer planificação, catalisando a disseminação da moradia precária nos subúrbios.

A urbanização acelerada e de aparição paralela ao desenvolvimento econômico e industrial veio a consumar-se durante o Estado Novo, por causa da implementação de uma política industrial de substituição de importações. Aliás, o processo de centralização política que marcou essa época direcionou o Estado a um progressivo controle sobre o território e a economia nacionais.

De qualquer forma, somente na década de 1960 surgiram os primeiros atos administrativos em âmbito federal que tentaram implementar uma política nacional de habitação e de planejamento territorial (4). Nessa época, a política habitacional empregada incentivou a criação de loteamentos para habitações populares, por vezes sobrepondo-se a loteamentos clandestinos e avançando sobre as áreas rurais periféricas.

No campo, a discussão sobre a melhoria das condições de vida e de formas de incremento da produção, como plataforma para a superação do atraso, projetou o tema da reforma agrária (5), num cenário de progressivo aumento dos conflitos por terra, de lutas por melhores preços aos produtos agrícolas e pelo reconhecimento de grupos tradicionais (pequenos quilombolas, posseiros, seringueiros, etc.).

Nessa época, houve a intensificação do movimento migratório do homem do campo para as grandes cidades, o que catalisou os estudos sobre a reforma urbana, cujo projeto foi apresentado ao Congresso Nacional algumas décadas depois (6).

A Constituição Federal de 1988 estatuiu um capítulo próprio sobre política urbana (composto pelos arts. 182 e 183) e outro sobre política e reforma agrária (arts. 184 a 191). Também estabeleceu requisitos diferenciados para o cumprimento da função social das propriedades urbanas e rurais (7).

Assim, a Constituição de 1988 consolidou concepções diferentes sobre a propriedade rural e urbana levando em conta características diversas de funcionalidade existente entre ambos os espaços, de modo que a função social da propriedade urbana ficou ligada à moradia e ao bem-estar, enquanto a função social da propriedade rural permaneceu relacionada à produção, numa leitura do rural que não levou em conta as necessidades e o bem-estar de seus moradores.

O Estatuto da Cidade avançou na busca de soluções para melhor disciplinamento e organização das ocupações ocorridas em comunidades agrícolas, para preservação do patrimônio natural e cultural existente no espaço rural dos municípios e para a implantação de políticas públicas que também atendam às necessidades dos moradores desta localidade. Nesse sentido, foram estabelecidas, em seus arts. 39 a 42, as regras a serem observadas na realização do plano diretor direcionando-o a abranger a totalidade do município para a integração e complementaridade entre as atividades desenvolvidas nesses dois espaços (art. 40, § 2º).

Pela leitura que se faz a partir deste marco legal, o município, que é responsável pelo desenvolvimento de sua parte urbana, passa também a ter obrigações sobre a porção rural do território. Em virtude disso, os planos diretores devem promover estratégias para articulação de regulação do solo urbano e rural, de implementação de políticas públicas e de indução de atividades econômicas no espaço rural.

No entanto, a legislação ainda atribui à União o poder de desapropriação dos imóveis rurais (por descumprimento de sua função social), de recolher o Imposto Territorial Rural e de reconhecer e assegurar o território das populações tradicionais que nele habitam, o que exige esforços no sentido de compreender como o rural pode ser tratado pelo planejamento urbano, especialmente nas questões que envolvem o parcelamento do solo e o zoneamento municipal incidente nesta área.

3 Organização do Espaço Territorial das Áreas Rurais - o Problema do Parcelamento do Solo Rural para Fins Urbanos

Na organização territorial dos espaços urbanos e rurais (reconfiguração da área urbana, parcelamento do solo, demarcação de territórios indígenas ou quilombolas, etc.) é que se destaca a diversidade de regimes jurídicos incidentes sobre as respectivas propriedades, com a aplicação de regras de direito urbanístico ou agrário. Neste momento, faz-se marcante a distinção entre propriedades urbanas e rurais.

Para o professor José Afonso da Silva, a propriedade urbana, diferentemente da agrícola, é resultado da projeção da atividade humana, ou seja, encontra-se impregnada de valor cultural, no sentido de algo construído pela projeção do espírito do homem. Assim, para o referido doutrinador, a propriedade urbana é constituída por imóveis voltados à edificação (residencial, comercial ou industrial), às funções de recreação e lazer (equipamentos urbanos e comunitários) e à circulação (vias públicas, calçadas, ciclovias, etc.) (8).

Num primeiro momento, o legislador apenas conceituou imóveis para fins rurais, deixando de trazer as características das propriedades urbanas. Nesse sentido, a Lei Federal nº 4.504/64 (Estatuto da Terra), mais precisamente no seu art. 4º, inciso I, deu ênfase ao critério da destinação conferida ao imóvel (exploração extrativa agrícola, pecuária, ou agroindustrial) para conferir-lhe a qualidade de rural, independente de sua localização (9). A Lei Federal nº 8.629/93 (Lei de Reforma Agrária) manteve o mesmo conceito de imóvel rural, reforçando a ideia de que os imóveis não enquadrados nessas características, independente de sua localização, seriam considerados urbanos.

A ausência de uma lei urbanística que trouxesse parâmetros claros para a definição de áreas passíveis de urbanização permitiu, num primeiro momento, a aplicação de conceitos previstos na Lei Federal nº 5.172/66 (Código Tributário Nacional) (10), de modo que, além do estabelecimento de regras para a cobrança do IPTU, tal legislação foi utilizada para o licenciamento de construções e autorizações de parcelamento para fins urbanos fora do perímetro urbano (11).

O tema da expansão urbana é central nos debates sobre a identificação de áreas urbanas e rurais, diante de um forte movimento de especulação imobiliária que historicamente intensifica a pressão sobre as áreas rurais. No entanto, somente com a edição da Lei Federal nº 6.766/79 (Lei de Parcelamento do Solo Urbano) é que uma norma geral de natureza urbanística trouxe diretrizes para a definição de área passível de urbanização, ao dispor que o parcelamento do solo com tal finalidade (habitação, indústria ou comércio) só poderia ocorrer em área urbana, de expansão urbana ou de urbanização específica (art. 3º).

De forma geral, pode-se afirmar que tal disposição da Lei de Parcelamento do Solo Urbano foi recepcionada pela Constituição Federal (12) e adequa-se às diretrizes e normas do Estatuto da Cidade (13), de modo que a melhor compreensão sobre o tema é no sentido de que as áreas passíveis de urbanização deverão ser estabelecidas no plano diretor ou em lei específica dele decorrente (que inclui as áreas de urbanização específica), o que, teoricamente, afasta a possibilidade da adoção do critério da destinação do imóvel para considerá-lo como urbano, para fins de organização territorial (14).

No caso da propriedade rural, a aplicação do critério da destinação pode inviabilizar o cumprimento da competência do município de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. Neste contexto, Nelson Saule Júnior chama a atenção para o fato de que a presença de propriedades rurais em zonas urbanas permitiria que o perímetro urbano ficasse constituído de imóveis urbanos e rurais de forma intercalada, dificultando e até impedindo que o Município conferisse função social à propriedade imobiliária. Assim, o referido autor defende a utilização do critério do uso e função social predominante para a qualificação do solo, justamente para superar a dificuldade de definir claramente qual a função ou atividade de um determinado imóvel (15).

Embora o intérprete tenha que entender e aplicar corretamente as normas que fundamentam o regime jurídico de determinada propriedade, as inúmeras modificações de atividades desenvolvidas nos territórios rurais e urbanos, desde a simples mudança de uso até a crescente conversão de terras rurais em urbanas, dificultam o devido enquadramento do imóvel. Assim, há um conjunto de atividades desenvolvidas pelas famílias rurais ultrapassando a concepção tradicional de que essas apenas trabalham com atividades agrícolas ou rurais. Do mesmo modo, há alguns perímetros urbanos que literalmente avançam sobre áreas originalmente utilizadas para a agricultura familiar, impondo, muitas vezes, restrições urbanísticas e gravames tributários que praticamente inviabilizam economicamente o desenvolvimento de tal atividade (16).

O disciplinamento do território situado fora do perímetro urbano pelos Municípios, através do plano diretor, é um importante instrumento capaz de estreitar possíveis antagonismos existentes na clássica diferenciação entre áreas urbanas e rurais, na medida em que o Município tem o papel central de identificar situações no seu território que ensejam a aplicação das normas urbanísticas, seja para aprimorar o seu desenvolvimento econômico, seja para a preservação ambiental e de sítios de especial interesse paisagístico e/ou turístico para a comunidade local, na busca do bem-estar de sua população.

4 O Zoneamento Municipal do Território Rural pelo Plano Diretor

A inclusão de um capítulo próprio dedicado à política urbana, no título da Ordem Econômica e Financeira, foi uma das novidades da Constituição de 1988. Assim, a Constituição Federal, ao descrever no seu art. 182 e parágrafos o plano diretor como elemento fundamental da ordenação do território e como instrumento básico do desenvolvimento urbano, informa que, em seu conteúdo, incluem-se, pelo menos, dois princípios: o da função social da propriedade urbana e o da função social da cidade (17).

Estes, ao lado dos princípios que fundamentam a existência do Estado brasileiro, conferiram uma nova dimensão jurídica ao planejamento urbano, contextualizando-o na perspectiva do constitucionalismo contemporâneo na qual também os direitos fundamentais, os objetivos a serem alcançados pelo Estado e a sustentabilidade ambiental alcançam especial relevo.

O Estatuto da Cidade trata o plano diretor como tema central, dedicando-lhe vários artigos. Seguindo o modelo traçado na Constituição Federal (§ 4º do art. 182), o diploma legal em questão incluiu o planejamento urbano como uma das diretrizes da política urbana (art. 2º, inciso IV), condicionando a aplicação de qualquer instrumento urbanístico à existência prévia do plano diretor e estabelecendo que ele deve abranger todo o território municipal (art. 40, § 2º).

Por essa concepção, tal instrumento de planejamento urbano adapta seu formato e sua elaboração às novas exigências da política de desenvolvimento urbano. Nele devem estar previstas as principais políticas setoriais que informam o desenvolvimento urbano, como saneamento básico, sistema viário, acessibilidade e patrimônio natural e cultural. Em todos esses casos, tais políticas exigem do planejamento urbano a incorporação de restrições de uso do solo específicas ou a alocação de espaços adequados para a instalação de infraestruturas essenciais ao funcionamento da cidade.

Embora o Estatuto da Cidade não tenha especificado claramente as matérias reservadas ao plano diretor, o Conselho das Cidades editou a Resolução nº 34, de 01.07.05, fixando-lhe um conteúdo mínimo e destacando, logo no seu primeiro dispositivo (art. 1º, I) a necessidade da adoção de ações e medidas para assegurar o cumprimento das funções sociais da cidade, considerando o território rural e urbano (18).

Na temática da integração e complementaridade entre as atividades desenvolvidas nos espaços urbanos e rurais é que se verifica um dos novos objetivos dos planos diretores, em extrapolação aos limites convencionais físico-territoriais que os caracterizavam antes da edição do Estatuto da Cidade. Aliás, para Nelson Saule Júnior, o planejamento urbano do município deve também lidar com processos sociais e econômicos que compreendam a dinâmica e a multifuncionalidade das atividades realizadas no meio rural, como a produção de alimentos, a preservação de comunidades tradicionais, do patrimônio natural e cultural, entre outras, permitindo uma revalorização da área rural, especialmente nas suas relações com a zona urbana (19).

Não se pode perder de vista o aspecto técnico do plano diretor, que não deve constituir-se de diretrizes vagas de política urbana, sem operacionalidade imediata. Daí por que se faz necessário o mapeamento do território com a regulação do uso do solo, já que o plano diretor presta-se ao adequado ordenamento territorial, que se exerce mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (arts. 182, § 1º, e 30, VIII, da Constituição Federal de 1988).

O instrumento de planejamento urbano normalmente utilizado para organização do território é o zoneamento. Nas palavras de José Afonso da Silva, "o zoneamento pode ser entendido como um procedimento urbanístico destinado a fixar os usos adequados para as diversas áreas do solo municipal" (20), cabendo esclarecer que, além da regulamentação do zoneamento pelo estabelecimento de regras aplicáveis a cada uma das diferentes zonas, torna-se necessário que tal instrumento venha acompanhado de mapas com a indicação das diferentes zonas, e seus respectivos usos, nas quais é dividida a área.

Aliás, a necessidade de envolver toda a área do município faz com que o plano diretor utilize o macrozoneamento como meio para ordenação de uso de todo o território, evitando, com isto, a fragmentação excessiva de usos no zoneamento municipal ocasionada, muitas vezes, pela falta de diretrizes claras e globais de organização do território.

Como visto, o zoneamento do plano diretor deve projetar-se para fora do perímetro urbano visando à ordenação do território sob jurisdição municipal. Mas, até que ponto o município pode atuar no disciplinamento do uso do solo rural?

Quanto ao tema, José Afonso da Silva ensina que o município fará uso do zoneamento, inclusive da porção rural do território, para definir os usos futuros do território municipal para os fins de expansão urbana ou de áreas urbanizáveis. Ou seja, procurará unicamente qualificar o solo que deverá permanecer com o uso rural (21).

No mesmo sentido, Carlos Ari Sundfeld enfatiza ser necessário algum cuidado na regulação das áreas rurais pelo direito urbanístico. Segundo o autor, a constituição isola em capítulos separados a política urbana (arts. 182-183) e a política fundiária (arts. 184-191), esta última ligada ao problema social da distribuição de terras (reforma agrária) e de sua exploração econômica. No seu entendimento, o direito agrário é efetivamente um limite ao direito urbanístico, pois a política urbana não pode tomar para si definições que são próprias da política fundiária (agrária) (22).

Desse modo, é necessário compreender que a competência estatuída à União para legislar sobre direito agrário (art. 22, I) e o estabelecimento de requisitos diferenciados para o cumprimento da função social das propriedades urbanas e rurais (regimes jurídicos diversos) constituem um limite quanto à organização territorial do espaço rural. Pode-se afirmar, neste sentido, que os municípios não têm, por exemplo, competência para destinar áreas no seu território para determinado tipo de produção agrícola. Do mesmo modo, pela via do macrozoneamento da zona rural no plano diretor, não se pode restringir o cultivo de produtos agrícolas, o que é papel do zoneamento econômico-ecológico, que não se limita ao ambiente da cidade e confere ênfase à proteção de áreas de significativo interesse ambiental. Há de se relembrar que o plano diretor é um instrumento de planejamento urbano.

Ainda que os Municípios não tenham competência para definir o usodo solo para fins agrícolas e pastoris nem de promover o zoneamento econômico-ecológico, o certo é que lhes cabe orientar a urbanificação do seu território (23). Mas não só isto. Esta ordenação territorial deve ser feita em benefício da população rural, ao se estabelecer no plano diretor, por exemplo, a facilidade de acesso da população rural a serviços públicos, a previsão de construção de vias de acesso para melhorar a distribuição de produtos agrícolas na cidade, a organização da ocupação de sítios de valor cultural e histórico (vilas e povoados que precisam de regularização urbanística e de organização no parcelamento do solo, etc.), entre outras situações.

5 Possibilidades para Ações Municipais no Disciplinamento do Solo Rural

Sob a ótica jurídica, conforme adrede observado, o disciplinamento do solo por normas urbanísticas inevitavelmente deságua no tema da repartição de competências.

A Constituição de 1988 adotou um sistema complexo de repartição de competências que as classifica em privativas e concorrentes, distribuindo-as à União, aos Estados e aos municípios (24). Além disso, há que se distinguir entre a repartição de competência legislativa (poder de editar leis) e a repartição de competência administrativa (ou executiva).

Dentro da estrutura constitucional, a competência legislativa deve existir para todos os entes federativos. Assim, há competências privativas expressas à União (art. 22) e aos municípios (art. 30). Os Estados, além das competências expressas atribuídas pelos §§ 2º e 3º do art. 25, ficam com as competências residuais.

Existe, também, uma repartição vertical, na qual se atribui o trato da mesma matéria a mais de um ente federativo (art. 23 e art. 24, §§ 1º, 2º, 3º e 4º). Nessa linha, ocorre a permissão para que mais de um ente cuide da mesma matéria, estabelecendo limites de atuação para cada um deles (competência concorrente), ou permitindo que todos eles exerçam simultânea e integralmente sua competência (competência comum).

Para a defesa e fomento de certos interesses, o constituinte desejou que se combinassem esforços de todos os entes federais, conforme se nota no art. 23 da Constituição Federal, havendo um campo comum no plano administrativo à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios.

Nesse contexto, diversas atividades e funções existentes nas cidades e no campo de interesse e necessidade dos habitantes dos municípios são consideradas como de competência comum material, destacando-se a assistência à saúde e à educação, a preservação do meio ambiente e o combate à poluição em qualquer de suas formas, a promoção de programas de moradia e de saneamento básico, o combate às causas da pobreza, o fomento à produção agropecuária e a organização do abastecimento alimentar.

No que diz respeito aos municípios, o art. 30, inciso I, da Constituição Federal confere competência privativa para legislar sobre o interesse local, ou seja, sobre as suas especificidades ou particularidades. Além disso, neste quadro, podem os municípios suplementar a legislação federal e estadual (art. 30, II).

A Constituição de 1988 ainda atribuiu a tais esferas as seguintes competências: a) a criação, organização ou supressão de distritos, nos termos da lei estadual (art. 30, IV); b) a promoção, no que couber, do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento, controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII); c) a promoção da proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual (art. 30, IX); d) a execução da política de desenvolvimento urbano (art. 182, caput); e f) a aprovação do plano diretor (art. 182, § 1º).

Com base nas competências adrede demonstradas, o município deve tratar de assuntos de interesse local e de seus habitantes em atividades que envolvam a preservação do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural, o fomento de atividades agrícolas e o incentivo ao turismo, mesmo em áreas rurais do seu território.

Não se pode olvidar, por oportuno, que é atribuição do município, através do planejamento urbano (plano diretor), promover a integração e complementaridade entre as atividades desenvolvidas na totalidade do seu território.

Nesse sentido, é plenamente possível que municípios inseridos em regiões agrícolas estabeleçam limites para a utilização de agrotóxicos fixando distância para seu uso em relação a vilas, povoados e perímetro urbano para benefício da saúde da população e na proteção de mananciais, já que tal atividade repercute diretamente na qualidade de vida dos moradores, caso seja realizada muito próxima a núcleos urbanos. Neste caso, a competência dos municípios para tratar do assunto, através de normas urbanísticas, decorre não apenas do interesse local estampado no art. 30, inciso I, mas especialmente do art. 182 da Constituição Federal de 1988.

Além disso, o plano diretor pode direcionar algumas restrições urbanísticas à ocupação do solo na chamada macrozona de expansão urbana - assim considerada a que se reserva para receber novas edificações e equipamentos urbanos, no normal crescimento das cidades - havendo, inclusive, margem de discricionariedade do município para disciplinar o solo de maneira que não prejudique o desenvolvimento de atividades diversas das tipicamente urbanas realizadas nestes locais (como a agricultura familiar) (25).

No macrozoneamento da zona rural, além da delimitação das áreas urbanas dos distritos e das vilas rurais, podem ser estabelecidas diretrizes de uso e ocupação do solo de alguns tipos de edificação situados nas proximidades do perímetro urbano, como as voltadas, por exemplo, à instalação de galpões, de silos, de armazéns, etc. Além disso, o macrozoneamento dos espaços rurais pode envolver a restrição de alguns tipos de construções e atividades (hotéis, pousadas, resorts, estabelecimentos comerciais, etc.) nas proximidades de unidades de conservação e de áreas de especial interesse para proteção do patrimônio histórico-cultural.

Assim, pode-se destacar que o detalhamento das condições de uso e ocupação das áreas rurais é passível de ser realizado pelo plano diretor para que haja gestão territorial e socioeconômica que melhor ordene o uso das terras urbanas e rurais, em alinhamento com os órgãos agrários dos Estados-membro e da União e em articulação com os planos setoriais e urbanísticos regionais, tendo como objetivo o desenvolvimento socioeconômico de todo o território.

6 Considerações Finais

O Estatuto da Cidade exige que os planos diretores considerem todo o município, tanto a área urbana quanto a rural (art. 40, § 2º), buscando a integração e a complementaridade entre as atividades desenvolvidas nesses dois espaços, com vistas ao desenvolvimento socioeconômico de todo o território.

A partir deste marco legal, o município, que antes era responsável pelo desenvolvimento de sua parte urbana, passa também a ter obrigações sobre a porção rural do território. Em virtude disso, os planos diretores devem promover estratégias para articulação de regulação do solo urbano e rural e de implementação de políticas públicas e de indução de atividades econômicas no espaço rural.

A ocorrência de diversos tipos de ocupação nas áreas rurais e a diversidade de regimes jurídicos que disciplinam a propriedade urbana e a propriedade rural impõem redobrados desafios ao intérprete quanto à possibilidade de aplicação de normas urbanísticas no planejamento de todo o território do município.

Os municípios têm a competência de orientar a urbanificação do seu território. Esta ordenação territorial deve também ser feita em benefício da população rural, ao se estabelecer no plano diretor políticas que possam facilitar o acesso da população rural a obras e serviços públicos. Além disso, o plano diretor pode promover o zoneamento municipal do território rural para a preservação do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural e para o fomento de atividades agrícolas e de incentivo ao turismo.

7 Referências

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2000.

LOEB, Roberto. Aspectos do planejamento territorial no Brasil. In: MINDLIN, Betty (Org.). Planejamento no Brasil. 5. ed. São Paulo: Perspectiva, 1997.

MARICATO, Ermínia. Metrópole na periferia do Capitalismo. São Paulo: Hucitec, 1996.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1993.

OLIVEIRA, Fabrício Leal de; BIASOTTO, Rosane. O acesso à terra urbanizada nos planos diretores brasileiros. In: SANTOS Jr., Orlando Alves dos; MONTANDON, Daniel Todtmann (Org.). Os planos diretores municipais pós-Estatuto da Cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital; Observatório das Cidades: IPPUR/UFRJ, 2011.

SAULE Jr., Nelson. A competência do município para disciplinar o território rural. In: SANTORO, Paula; PINHEIRO, Edie (Org.). O município e as áreas rurais. São Paulo: Instituto Pólis, 2004. Cadernos Pólis, 8, p. 50. Disponível em: <www.polis.org.br/obras/arquivo165.pdf>. Acesso em: 19 set. 2009.

SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.

SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (Coord.). Estatuto da Cidade: comentários à Lei Federal 10.257/2001. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

Notas:

(1) No regime denominado sesmarial, a propriedade da terra continuava reservada à Coroa portuguesa. Assim, quem recebia a sesmaria não possuía título de propriedade, apenas podia usufruir das terras, sendo que o abandono ou a não utilização impunha a incidência do instituto do comisso (devolução das terras à Coroa, que poderia concedê-las a outrem). O regime sesmarial no Brasil ocorreu até a edição da Resolução de 17 de julho de 1822, antecedendo em poucos meses a independência política. O Código de Terras foi editado quase 30 anos depois (Lei nº 601, de 18 de setembro de 1850).

(2) O centro do processo de concentração demográfica foram as cidades do Rio de Janeiro e São Paulo. Segundo Roberto Loeb, o caso mais característico de crescimento urbano associado a crescimento econômico é o da cidade de São Paulo. Para o autor, "nela é que se verificou a viabilidade de uma expansão contínua, praticamente sem interrupção, onde a industrialização encontrava uma infraestrutura já preparada pelo ciclo de cultura do café. Em meados do século XIX, começa um processo espantoso de desenvolvimento não planejado e espontâneo" (MINDLIN, Betty [Org.]. Aspectos do planejamento territorial no Brasil. Planejamento no Brasil. 5. ed. São Paulo: Perspectiva, 1997. p. 145-146).

(3) MARICATO, Ermínia. Metrópole na periferia do capitalismo. São Paulo: Hucitec, 1996. p. 55.

(4) Nesse sentido, tem-se a Lei nº 4.380/64, que criou o Banco Nacional de Habitação (BNH), as Sociedades de Crédito Imobiliário e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU).

(5) As regras de desapropriação sofreram grande mudança por efeito da Emenda Constitucional nº 10, de 9 de novembro de 1964, que estabeleceu que o imóvel objeto de desapropriação para fins de reforma agrária seria indenizado em títulos da dívida agrária. Foi ainda estatuído para a União o Imposto Territorial Rural (ITR), pensado como instrumento capaz de provocar a desconcentração da propriedade fundiária e estimular sua modernização, por meio da taxação progressiva. Além disso, foi editado o Estatuto da Terra (Lei Federal nº 4.504/64), tendo como pressupostos a valorização da função social e econômica da terra, o estímulo à racionalização da agropecuária e a conservação do meio ambiente.

(6) O Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano nº 775/83 propunha, dentre outras questões, a recuperação pelo Poder Público de investimentos cujo resultado tivesse sido a valorização imobiliária; a realização de desapropriações visando à renovação urbana ou para combater a estocagem de solo ocioso; o direito de superfície, regulamentando a possibilidade de alguém realizar uma edificação em imóvel de propriedade de outrem; o controle do uso e da ocupação do solo; a compatibilização da urbanização com os equipamentos disponíveis; o condicionamento do direito de propriedade, com uso do imposto progressivo e edificação compulsória; a regularização fundiária de áreas ocupadas por população de baixa renda e a legitimação do Ministério Público para propor ações em defesa do ordenamento urbanístico. O projeto sofreu forte oposição e nunca foi votado no Congresso Nacional, mas indicava o conjunto de questões em pauta no debate sobre o que se definia como "questão urbana". Anos depois, muitas destas propostas foram incorporadas ao Estatuto da Cidade.

(7) No caso das propriedades rurais, a função social será cumprida quando realizar simultaneamente as funções econômica (produtividade), ambiental, trabalhista e do bem-estar de proprietários e empregados (art. 186). A propriedade urbana, por sua vez, cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art. 182, § 2º).

(8) SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 77-78.

(9) De acordo com a referida Lei, o imóvel rural é caracterizado como "o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada".

(10) Para ser considerada zona urbana, a área deveria ser dotada de pelo menos dois dos seguintes melhoramentos: meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado (art. 32). O que estivesse fora de áreas urbanas seria considerado rural.

(11) O vácuo legislativo então existente na definição de regras de parcelamento do solo para fins urbanos possibilitou que o Decreto Federal nº 59.428/66 (norma de direito agrário que veio a regular o Estatuto da Terra) disciplinasse o desmembramento de imóvel rural para a formação de sítios ou chácaras de recreio - típica atividade de parcelamento de solo rural para fins urbanos. Até mesmo uma instrução normativa (Instrução INCRA nº 17-B, de 22 de dezembro de 1980) foi aplicada para justificar o licenciamento urbanístico de imóveis localizados na zona rural, o que possibilitou, de forma equivocada, a construção de uma série de empreendimentos de características urbanas na zona rural (com áreas inferiores ao módulo calculado para o imóvel rural), especialmente loteamentos fechados e chácaras de recreio.

(12) Especialmente diante do previsto nos incisos I e II do art. 30 e no caput e § 1º do art. 182.

(13) A Lei nº 12.608/2012 introduziu no Estatuto da Cidade o art. 42-B, o qual exige projeto específico de ampliação do perímetro urbano, cuja existência é condição para a aprovação de projetos de parcelamento do solo. Esse projeto deve ser elaborado atendendo às diretrizes do plano diretor.

(14) A Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, abriu a possibilidade de regularização fundiária urbana de unidades imobiliárias com área inferior à fração mínima de parcelamento (art. 11, § 6º).

(15) SAULE Jr., Nelson. A competência do município para disciplinar o território rural. In: SANTORO, Paula; PINHEIRO, Edie (Org.). O município e as áreas rurais. São Paulo: Instituto Pólis, 2004. p. 64. Cadernos Pólis, 8, p. 50. Disponível em: <www.polis.org.br/obras/arquivo165.pdf>. Acesso em: 19 set. 2009.

(16) As alterações promovidas na Lei nº 5.868/72 pela Lei nº 13.001/2014 autorizam o desmembramento ou a divisão de propriedade rural em área de tamanho inferior à do módulo ou da fração mínima de parcelamento nas seguintes situações: imóveis cujos proprietários sejam enquadrados como agricultor familiar e imóvel que tenha sido incorporado à zona urbana do município (art. 8º, § 4º, incisos III e IV).

(17) "O plano diretor ou plano diretor de desenvolvimento integrado, como modernamente se diz, é o complexo de normas legais e diretrizes técnicas para o desenvolvimento global e constante do Município, sob os aspectos físico, social, econômico e administrativo, desejado pela comunidade local. Deve ser a expressão das aspirações dos munícipes quanto ao progresso do território municipal no seu conjunto cidade-campo. É o instrumento técnico-legal definidor dos objetivos de cada Municipalidade, e por isso mesmo com supremacia sobre os outros, para orientar toda atividade da Administração e dos administrados nas realizações públicas e particulares que interessam ou afetam a coletividade." (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1993. p. 393)

(18) Instituído pela Medida Provisória nº 2.220/01, o Conselho das Cidades tem competência para emitir orientações e recomendações sobre a aplicação da Lei nº 10.257/01 e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano (art. 2º, IV).

(19) SAULE Jr., Nelson. O município e as áreas rurais. p. 45

(20) SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. p. 241.

(21) Ibidem.

(22) SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (Coord.). Estatuto da Cidade: comentários à Lei Federal 10.257/01. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. nota 10. p. 49-50.

(23) SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. p. 241.

(24) Pode-se afirmar que competências privativas são aquelas que "são próprias de cada entidade federativa" e concorrentes são as competências "exercitáveis conjuntamente, em parceria, pelos integrantes da federação, segundo regras preestabelecidas" (Cf. ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2000. p. 78 e 129).

(25) No Município de Rio Branco (AC), o plano diretor determina que a autorização para parcelamento do solo e para a implantação de conjuntos de edificações na Macrozona de Expansão Urbana será permitida apenas quando completada a ocupação das Macrozonas de Consolidação Urbana e Urbanização Específica, indicando espaços pré-definidos para expansão da urbanização dentro do próprio perímetro urbano (OLIVEIRA, Fabrício Leal de; BIASOTTO, Rosane. O acesso à terra urbanizada nos planos diretores brasileiros. In: SANTOS Jr., Orlando Alves dos; MONTANDON, Daniel Todtmann [Org.]. Os planos diretores municipais pós-Estatuto da Cidade: balanço crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital; Observatório das Cidades: IPPUR/UFRJ, 2011. p. 65).

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