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Doutrina

O interesse de agir no processo previdenciário em caso de segurado representado por advogado na esfera administrativa


Autor:
SANTOS, Erico Sanches Ferreira dos

RESUMO: Aborda-se o interesse de agir em matéria previdenciária, com foco nas situações em que a ação judicial abrange pedidos não formulados na esfera administrativa. Diferencia-se a situação na qual o segurado promove sozinho o requerimento perante a Previdência Social daquela em que se faz representado por advogado. Defende-se que, na primeira hipótese, não seria possível a extinção parcial do feito sem resolução do mérito, dado o dever de orientação por parte do INSS. Em relação à segunda hipótese, contudo, caberia a extinção parcial, caso o pedido judicial não corresponda integralmente ao pedido administrativo, haja vista os princípios da boa-fé objetiva e da lealdade processual.

Introdução

Como destacam Castro e Lazzari, "a exigência da comprovação do prévio ingresso na via administrativa como condição para propositura de ação de natureza previdenciária, embora seja assunto há muito debatido em nossos Tribunais, é tema frequente e atual nas lides forenses" (CASTRO; LAZZARI, 2016).

Como cediço, o STF, em sede de repercussão geral (RE 631.240/MG - Tema nº 350), estabeleceu a necessidade de prévio requerimento administrativo do benefício previdenciário como pressuposto para o ajuizamento de ação, ressalva feita às situações em que o INSS, sistematicamente, se nega a apreciar ou indefere de pronto o pedido, tal como acontecia com o pedido de desaposentação, ou, então, nos casos de revisão, quando não há necessidade de apreciação de matéria de fato.

Conforme restou decidido pela Suprema Corte, não é necessário o exaurimento da via administrativa, mas sim a provocação do órgão previdenciário e uma resposta. A resposta negativa, independentemente da possibilidade de apresentação de recursos administrativos, caracterizará a pretensão resistida apta a gerar o interesse de agir para a propositura de ação judicial.

Pacificado esse entendimento, outra questão tem se apresentado nas lides previdenciárias, e diz respeito à falta de interesse de agir parcial, especialmente quanto a períodos não requeridos administrativamente. Em regra, tal situação acontece quando se trata de pedido judicial de reconhecimento de período de atividade especial ou rural, os quais, no entanto, não foram objeto do requerimento na esfera administrativa.

A discussão comporta um desdobramento necessário. Com efeito, mostra-se importante distinguir a situação em que o segurado postula o benefício por conta própria e aquela na qual o segurado está representado por advogado. Esse é o objeto do presente artigo.

I - Segurado que Promove o Requerimento Administrativo sem Assistência de Advogado

Nos termos do art. 88 da Lei nº 8.213/91, "compete ao Serviço Social esclarecer junto aos beneficiários seus direitos sociais e os meios de exercê-los e estabelecer conjuntamente com eles o processo de solução dos problemas que emergirem da sua relação com a Previdência Social, tanto no âmbito interno da instituição como na dinâmica da sociedade".

Por sua vez, a Instrução Normativa nº 77/2015, referência para a atuação do INSS em âmbito administrativo, no seu art. 687, prevê que "o INSS deve conceder o melhor benefício a que o segurado fizer jus, cabendo ao servidor orientar nesse sentido". No mesmo sentido, o Enunciado nº 5 do Conselho de Recursos da Previdência Social.

Feitas essas considerações, resta indubitável que o segurado deve ser adequadamente orientado na esfera administrativa acerca do melhor benefício cabível. No cumprimento desse mister, deve o servidor do INSS, por ocasião do atendimento, verificar a possibilidade de reconhecimento de tempo rural, de tempo especial, oportunizar a apresentação de outros documentos, bem como levar em consideração a possibilidade de concessão de outros benefícios.

Além do dever de orientação ampla, cuja não realização, como soi acontece, não pode ser escusada sob a justificativa de falta de servidores ou de excesso de serviço, deve ser destacada a necessidade de o servidor registrar as condutas adotadas no processamento do pedido, em especial com a descrição das exigências formuladas e sua respectiva justificativa, o que normalmente não ocorre. Quando o INSS deixa clara sua atuação, registrando de forma circunstanciada as condutas adotadas, o magistrado que analisará eventual ação judicial terá condições de avaliar se houve omissão do segurado, o que acarretaria o reconhecimento da falta de interesse de agir sob o fundamento do não cumprimento da carta de exigências.

Contudo, não raras vezes, o INSS deixa de registrar adequadamente tais exigências e justificativas. Nesse contexto, não há razão para que se impeça o processamento da ação, ainda que parte do pedido não tenha sido objeto de apreciação na esfera administrativa, exatamente por decorrência do não cumprimento do dever de orientação. Trata-se de situação comum nas hipóteses de pedido de reconhecimento de tempo rural e de reconhecimento de atividade especial.

Não obstante muitos juízes ainda reconheçam a falta de interesse de agir em hipóteses tais, há acórdãos no sentido aqui defendido, qual seja, o de se reconhecer integralmente o interesse de agir, mesmo que nem todos os pedidos tenham sido previamente apreciados na esfera administrativa, quando o segurado formula seu pedido administrativo sem a assistência de advogado.

Nesse sentido:

"PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. PRELIMINAR DE EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. TEMA Nº 350/STF. INDICAÇÃO DE ATIVIDADE EM CTPS. POSSÍVEL EXPOSIÇÃO A AGENTE NOCIVO. PRINCÍPIO DA BOA-FÉ OBJETIVA. DEVER DE INFORMAÇÃO E DE ORIENTAÇÃO AO SEGURADO. REMESSA OFICIAL. NÃO-CONHECIMENTO. TEMPO DE SERVIÇO ESPECIAL. RECONHECIMENTO. CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DE MORA. FASE DE CUMPRIMENTO DE SENTENÇA: DIFERIMENTO. 1. O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, assentou entendimento, nos autos do RE 631.240/MG (Tema nº 350), no sentido da indispensabilidade do prévio requerimento administrativo de benefício previdenciário como pressuposto para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário, ressaltando ser prescindível o exaurimento daquela esfera. 2. Consoante os documentos constantes do procedimento administrativo, cabia à autarquia ter exigido documentos relacionados à atividade especial do labor, notadamente no caso, haja vista a indicação na CTPS que as atividades desenvolvidas nos períodos estão relacionadas a possível exposição a agentes nocivos. 3. Evidencia-se, no caso, o descumprimento - por parte da autarquia - dos deveres decorrentes da boa-fé objetiva (dever de informação e orientação do segurado), que não apenas deixou de informar adequadamente o segurado, mas também não se atentou para verificar que se tratava de atividade profissional que, em tese, seria factível a exposição a agente nocivo. (...)" (TRF da 4ª Região, APELREEX 0000105- 08.2017.404.9999, Quinta Turma, Rel. Rogerio Favreto, DE 30.05.2017)

A propósito, como bem afirmado por Savaris, "afigura-se um rigor excessivo e contrário à lógica própria do direito processual previdenciário a exigência de que, por ocasião do requerimento administrativo, o segurado alegue toda matéria de fato que, em tese, possa lhe servir à outorga do benefício previdenciário".

II - Requerimento Administrativo Formulado por Meio de Advogado

De outro lado, há a distinta situação na qual o segurado provoca o INSS na esfera administrativa já representado por advogado. Nesse caso, o interesse de agir ganha outros contornos, mostrando-se devida a extinção parcial do processo sem resolução do mérito quanto a pedidos não submetidos previamente a apreciação administrativa por parte do INSS.

De fato, quando representada por advogado, não há como se exigir do INSS a postura no sentido de orientar adequadamente o segurado. Presume-se, e não poderia ser diferente, que o segurado encontra-se devidamente orientado por seu representante, que formula e instrui o pedido administrativamente. Haverá falta de interesse de agir, por exemplo, se o advogado, na ação judicial, postula o reconhecimento de tempo especial ou rural não requeridos administrativamente, situação que tem se mostrado bastante comum.

Cabe destacar, nesse sentido, decisão do TRF da 4ª Região, que aborda o tema sob a perspectiva dos princípios da boa-fé objetiva e da lealdade entre as partes, conforme ementa que segue:

"PROCESSUAL CIVIL. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. TEMA Nº 350/ STF. PRINCÍPIO DA BOA-FÉ OBJETIVA. DEVER DE LEALDADE POR AMBOS PARTÍCIPES NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. SEGURADO REPRESENTADO POR ADVOGADO CONSTITUÍDO. ATIVIDADE RURAL. RECONHECIMENTO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO/CONTRIBUIÇÃO. AVERBAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, assentou entendimento, nos autos do RE 631.240/MG (Tema nº 350), no sentido da indispensabilidade do prévio requerimento administrativo de benefício previdenciário como pressuposto para que se possa acionar legitimamente o Poder Judiciário, ressaltando ser prescindível o exaurimento daquela esfera, delimitando-se que, ademais, nas ações em que o INSS tiver apresentado contestação de mérito, estará caracterizado o interesse de agir pela resistência à pretensão, implicando na possibilidade de julgamento do mérito, independentemente do prévio requerimento administrativo. 2. Considerado o princípio da boa-fé objetiva, deve-se conceber que cabe ao INSS, na condução dos procedimentos administrativos, assumir conduta positiva de modo a viabilizar, no maior grau possível, a satisfação dos direitos dos segurados, pautando-se com o dever de cooperação e de informação. 3. As orientações do princípio da boa-fé objetiva devem ser observadas por ambos partícipes da relação processual, considerada a especial circunstância de que o segurado esteve representado, no procedimento administrativo, por advogado constituído. 4. Cabe ao INSS agir com lealdade, auxiliando o segurado na obtenção da vantagem previdenciária (gerando-lhe confiança), mas cabe, por outro lado, à parte patrocinada por advogado, agir de modo transparente, tornando claro o que, efetivamente, pleiteia na esfera administrativa (gerando, à administração, colaboração). 5. Considerada a necessidade de transparência - decorrente da boa-fé objetiva -, ausente pedido quanto à especialidade do labor e, estando o segurado patrocinado por advogado devidamente habilitado, entendeu a Turma ser absolutamente impróprio exigir-se da Administração Pública, de modo exclusivo, a adoção de conduta positiva pautada do modo ético desejável. 6. Reconhecida a extinção do processo, sem resolução do mérito, por falta de interesse de agir, em relação aos períodos cuja especialidade fora reconhecida pelo juízo a quo. (...)." (TRF da 4ª Região, APELREEX 0010577-05.2016.404.9999, Quinta Turma, Rel. Rogerio Favreto, DE 26.01.2017) (grifo nosso)

Como ressaltado na fundamentação do decisum supra, "deve-se considerar, aqui, a especial circunstância de que - estando o segurado representado por advogado constituído (o mesmo, aliás, que patrocinara a presente ação) - as orientações do princípio devem ser observados por ambos os partícipes da relação processual. Cabe ao INSS agir com lealdade, auxiliando o segurado na obtenção de vantagem previdenciária (gerando-lhe confiança), mas cabe, por outro lado, à parte, notadamente quando patrocinada por advogado, agir de modo transparente, tornando claro o que, efetivamente, pleiteia na esfera administrativa (gerando à administração colaboração)".

Finalmente, haverá situações limítrofes, como, por exemplo, a de um pedido de aposentadoria de pessoa com deficiência, conforme a Lei Complementar nº 142/2013, formulado administrativamente por advogado, mediante petição fundamentada, mas que, por ocasião do agendamento, foi protocolado como pedido de aposentadoria por tempo de contribuição simples, e não o específico. Como consequência, o INSS não realiza as perícias necessárias, indeferindo o pedido. Rigorosamente, na linha do entendimento acima esposado, caberia a extinção do feito. Mas, considerando o princípio da cooperação, entende-se que não haveria qualquer óbice a atuação do INSS no sentido de corrigir o encaminhamento, mero erro formal, e processar o pedido.

Conclusão

Feitas essas considerações, o cenário em relação ao interesse de agir nas lides previdenciárias, em especial quanto à distinção entre requerimento administrativo formulado sem ou com advogado, conforme entendimento aqui defendido, é o seguinte:

a) ausência de prévio requerimento administrativo: a ação deverá ser extinta sem resolução do mérito, por falta de interesse de agir, nos termos do art. 485, VI, do Código de Processo Civil (Tema nº 350/STF - RE 631.240/MG), ressalvados (a) pedidos sistematicamente negados ou indeferidos automaticamente pelo INSS - desnecessidade de prévio requerimento administrativo; (b) pedidos de revisão de benefício em que não haja necessidade de apreciação de matéria de fato - desnecessidade de prévio requerimento administrativo;

b) requerimento administrativo formulado apenas por segurado, sem presença de advogado, e pedido judicial mais abrangente (com inclusão de outros períodos): persiste o interesse de agir, devendo prosseguir a ação na sua integralidade;

c) requerimento administrado formulado por advogado: o pedido judicial deve corresponder ao pedido administrativo; eventuais pedidos judiciais não formulados administrativamente, como contagem de tempo especial e rural, resultarão na extinção parcial do feito, sem resolução do mérito, por falta de interesse de agir.

Finalmente, ressalta-se a necessidade de análise do caso concreto à luz dos princípios da boa-fé objetiva, da transparência, da lealdade e da cooperação.

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PALAVRAS-CHAVE: Processo Previdenciário. Requerimento Administrativo. Interesse de Agir.

SUMÁRIO: Introdução. I - Segurado que Promove o Requerimento Administrativo sem Assistência de Advogado. II - Requerimento Administrativo Formulado por Meio de Advogado. Conclusão. Referências Bibliográficas.

TITLE: The interest in suing in the social-security procedure in case of an insured party who is represented by a lawyer in the administrative context.

ABSTRACT: This text addresses the interest in suing in the context of Social Security matters, focusing situations in which the judicial action comprehends claims not filed in the administrative scope. A difference is shown in the case when the insured party carries out, by itself, the claim before the Social Security authority and when it does it by means of a lawyer. It is defended that, in the first situation, the dismissal without prejudice would not be possible, considering the duty of guidance of the Brazilian Social-Security Institute. In relation to the second situation, however, partial dismissal would be acceptable, if the partial action does not match fully the administrative claim, taking into account the principles of objective good faith and procedural loyalty.

KEYWORDS: Social-Security Procedure. Administrative Requirement. Interest in Suing.

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Referências Bibliográficas

AMADO, Frederico. Curso de direito e processo previdenciário. 8. ed. Salvador: Juspodivm, 2016.

CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário. 19. ed. atual e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2016.

Revista do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, ano 28, n. 94, 2017.

SAVARIS, José Antonio. Direito processual previdenciário. 5. ed. Curitiba: Alteridade, 2014.

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